Hak Kolektif vis-à-vis Hak Individu: Formalisasi Syariat Islam dalam Politik Multikulturalisme di Aceh

Posted on Posted in Kajian, Kajian dan Penelitian, Kebijakan Publik, Politik

Aceh adalah salah satu daerah provinsi di Indonesia yang memiliki status otonomi khusus selain Daerah Khusus Ibukota (DKI) Jakarta, Papua, dan Daerah Istimewa (DI) Yogyakarta. Otonomi khusus adalah sebuah bentuk kebijakan desentralisasi asimetris, yang mana suatu daerah memiliki sejumlah kewenangan istimewa yang tidak dimiliki provinsi-provinsi lain. Otonomi khusus lazimnya diberikan oleh pemerintah pusat untuk mengatasi  dua hal: pertama, masalah politik terkait keunikan kultural suatu daerah yang “memaksa” pemerintah pusat untuk memberikan keistimewaan dalam tata pemerintahan politik; kedua, masalah teknokratis terkait keterbatasan kapasitas suatu daerah untuk menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan.

Pengakuan pemerintah pusat atas otonomi khusus Aceh dinyatakan pertama kali melalui Undang Undang Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, bersamaan dengan diberikannya otonomi khusus bagi Provinsi Papua. Persoalan separatisme politik yang tak kunjung terselesaikan menjadi alasan utama pemerintah pusat memberikan otonomi khusus bagi Aceh dan Papua. Namun, dalam kasus Aceh, pemberian otonomi khusus pada tahun 2001 tidak mengurangi tekanan separatisme yang dilancarkan oleh Gerakan Aceh Merdeka (GAM). Akhirnya, pasca-Nota Kesepahaman Helsinki 2005 antara Pemerintah Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dan GAM, pemerintah pusat kembali menerbitkan peraturan perundangan tentang otonomi khusus Aceh melalui Undang Undang Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh (selanjutnya disebut UUPA 2006). Meskipun sempat menuai kontroversi, harus diakui bahwa Nota Kesepahaman Helsinki dan UUPA 2006 memberikan solusi efektif bagi masalah separatisme Aceh.

Makalah ini mengkaji praktik kebijakan otonomi khusus di Aceh sejak pemberlakuan UUPA 2006. Menurut penulis, praktik otonomi khusus di Aceh tergolong “sangat khusus” dibandingkan otonomi khusus di DKI Jakarta, Papua, dan DI Yogyakarta dalam banyak aspek yang bersifat mendasar. Salah satu di antaranya ialah otonomi hukum dalam bentuk kewenangan Pemerintah Aceh untuk melegislasi sejenis Peraturan Daerah—secara istimewa disebut dengan istilah Qanun—berdasarkan syariat Islam. Penulis mengajukan argumen bahwa otonomi hukum ini berdampak bukan saja terhadap krisis konstitusi dalam kerangka NKRI, tetapi juga terhadap krisis demokrasi yang didasarkan pada pengakuan negara atas hak-hak individu. Sebagai pisau analisis, penulis memilih teori hak dalam perspektif politik kewargaan multikultural yang diajukan Will Kymlicka, yang memiliki relevansi sangat kuat dengan masalah keunikan kultural yang melatarbelakangi kebijakan pemberlakuan otonomi khusus di Aceh.

Otonomi Khusus Aceh sebagai Praktik Politik Multikulturalisme

Multikulturalisme adalah politik yang memberikan pengakuan atas keberagaman dalam suatu negara yang diwujudkan dalam bentuk pemberian hak-hak istimewa terhadap kelompok-kelompok komunitas kultural. Keberagaman terjadi baik karena kehadiran lebih dari satu bangsa (nation) dan kelompok-kelompok etnis secara bersama-sama dalam sebuah negara (state).[1]

Suatu bangsa, menurut Kymlicka, adalah komunitas historis yang memiliki institusi-institusi politik relatif lengkap dan memiliki kekuasaan dalam sebuah batas teritori. Banyak negara kontemporer menunjukkan ciri multibangsa karena mengintegrasikan unsur-unsur komunitas politik yang pada masa lalu (sebelum integrasi) memiliki otoritas politik mandiri atas wilayah mereka masing-masing. Kelompok etnis berbeda dari bangsa terutama karena ketiadaaan kekuasaan politik atas sebuah teritori. Meskipun individu-individu dalam suatu kelompok etnis mungkin berasal dari suatu komunitas bangsa yang memiliki sejarah otoritas politik pada masa lalu, kelompok-kelompok etnis tidak hidup secara terkonsentrasi dalam suatu wilayah yang terisolir dan homogen, tetapi terintegrasi bersama kelompok-kelompok etnis lain dalam sebuah wilayah yang tidak lagi memiliki imagi nostalgik tentang kekuasaan politik di masa lalu.

Dari perspektif politik multikulturalisme, Indonesia adalah suatu negara multibangsa dan sekaligus polietnis. Indonesia mengintegrasikan banyak komunitas yang pada masa lalu memiliki kekuasaan politik teritorial seperti Aceh, Bali, Jawa, Makassar, Maluku, Riau, dan banyak lagi, yang hingga kini—antara lain karena faktor geografis dan kultural—masih hidup terkonsentrasi dalam wilayah-wilayah eks-teritori kekuasaan politik mereka pada masa lalu. Indonesia sekaligus juga negara polietnis. Di banyak wilayah lain—khususnya yang bersifat urban dan metropolis seperti Jakarta, Bandung, dan Surabaya—“orang Aceh”, “orang Arab”, “orang Bali”, “orang Jawa”, “orang Tionghoa”, dan seterusnya—hidup secara bersama-sama dalam wilayah yang tidak lagi menunjukkan social imaginaire kebangsaan pada masa lalu. Indonesia, persis sebagaimana diungkapkan Geertz, adalah sebuah komunitas politis dan ekonomis yang demikian kompleks, di mana etnisitas, nasionalitas, dan religiositas saling tumpang tindih.[2]

Pemberlakuan otonomi khusus di Aceh menunjukkan sebuah bentuk praktik politik multikulturalisme di Indonesia. Ini tampak secara jelas dalam bagian pertimbangan UUPA 2006 poin (b) dan (c) yang menyatakan: (a) “…Aceh merupakan satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus  atau istimewa terkait dengan salah satu karakter khas sejarah  perjuangan masyarakat Aceh yang memiliki ketahanan dan daya juang tinggi” dan (b) “bahwa ketahanan dan daya juang tinggi tersebut bersumber dari pandangan hidup yang berlandaskan syari’at Islam yang melahirkan budaya Islam yang kuat, sehingga Aceh menjadi daerah modal bagi perjuangan dalam merebut dan mempertahankan kemerdekaan Negara Kesatuan Republik Indonesia”.

Atas alasan kultural ini, Aceh memiliki sebentuk otonomi (sangat) khusus yang bahkan tidak dimiliki oleh daerah-daerah dengan otonomi khusus lain, yaitu ditetapkannya syariat Islam sebagai salah satu asas dalam pemerintahan dan kehidupan politik dan sosial budaya di Aceh secara luas sebagaimana dinyatakan dalam UUPA 2006.[3] Sementara dalam Bab VI, Asas serta Bentuk dan Susunan Penyelenggara Pemerintahan, Pasal 20 ayat (a), Islam ditempatkan sebagai salah satu asas dalam Pemerintahan Aceh, dalam Bab V, Urusan Pemerintahan, Pasal 16 ayat (2) dinyatakan bahwa pelaksanaan syariat Islam adalah urusan wajib dalam rangka pelaksanaan keistimewaan Aceh.[4] Tentang bagaimana syariat Islam dilaksanakan oleh Pemerintahan Aceh dan berbagai infrastruktur pendukungnya dinyatakan dalam Bab XVII, Syari’at Islam dan Pelaksanaannya; Bab XVIII, Mahkamah Syari’ah; dan Bab XIX, Majelis Permusyawaratan Ulama.

Pengarusutamaan syariat Islam dalam UUPA 2006—yang tidak ditemukan dalam UU Otonomi Khusus Aceh 2001—harus diakui menjadi solusi pragmatis yang secara efektif berhasil menyelesaikan konflik separatisme di Aceh. Disebut pragmatis karena kalangan pemimpin GAM sendiri bahkan tidak pernah membayangkan sebuah Negara Islam Aceh yang memformalkan syariat Islam, sehingga mau tak mau mereka harus menerima tawaran integrasi agar tidak kehilangan dukungan politis karena masyarakat Aceh menganggap GAM menentang syariat Islam. Namun begitu, sebagaimana akan dibahas di bawah, formalisasi syariat Islam telah mengakibatkan kehidupan sosial politik Aceh mengalami krisis konsitusi dan budaya politik demokratis.

 

Hak Kolektif versus Hak Individu: Krisis Konstitusi dan Budaya Demokrasi

Penelaahan secara seksama tentang formalisasi Syariat Islam di Aceh adalah buah dari “kompromi politik”, bukan sesuatu yang telah mapan (established) apalagi by design. Kendati latar belakang historis (tuntutan Darul Islam pada 1950-an) dan kondisi sosio-kultural Aceh yang khas Islam tidak bisa dikesampingkan, namun pilihan formalisasi dan wewenang legislasi syariat saat ini—secara faktual— bolehlah dibaca dalam bingkai upaya meredakan “ketidakhamonisan” hubungan Pusat-Daerah dalam tiga dekade terakhir. Karena bukan sesuatu yang by design, maka jurisdiksi dan kewenangan penerapan syariat Islam di Aceh juga diberikan secara bertahap. Jika Undang Undang Nomor 44 Tahun 1999 tentang Keistimewaan Aceh hanya menyebutkan kebolehan penyelenggaraan syariat Islam dalam bermasyarakat bagi pemeluknya tanpa perincian lebih lanjut, UU Otonomi Khusus Aceh 2001 menambah kekuatan otonomi di bidang hukum tentang Mahkamah Syar’iyah yang kedudukannya dikuatkan lagi melalui Keputusan Presiden (Keppres) No. 11/2003. Terakhir, kehadiran UUPA 2006 sebagai hasil dan kelanjutan dari Perundingan Perdamaian Helsinki, menambah lagi jurisdiksi dan kewenangan bagi Aceh dalam penerapan syariat Islam untuk menyusun Qanun tentang syariat Islam yang mencakup bukan saja aspek aqidah, ibadah, dan muammalah, tetapi juga hukum jinayat/pidana. UUPA 2006 menghadirkan paradoks dan bahkan krisis konstitusi dalam Pemerintahan Otonomi Khusus Aceh, baik pada dimensi yurisdiksi maupun etika politik demokrasi.

Krisis Konstitusi

Beberapa qanun syariat yang telah diberlakukan di Aceh juga tidak sunyi dari segala persoalan disonansi konstitusional. Ini menyangkut materi qanun yang berseberangan dengan aturan perundang-undangan nasional yang lebih tinggi. Salim (2008) menyebutkan bahwa terdapat kerancuan dalam materi Qanun Provinsi NAD Nomor 11 tahun 2002 tentang Pelaksanaan Syariat Islam Bidang Aqidah, Ibadah dan Syi’ar Islam yang berlawanan dengan aturan undang-undang lain yang lebih tinggi. Dalam Pasal 1 ayat (7) Qanun No. 11 Tahun 2002 disebutkan: “aqidah adalah aqidah Islamiah menurut Ahlussunnah wal Jama’ah”. Aturan qanun ini tidak hanya menegaskan bahwa paham Ahlussunnah sebagai satu-satunya paham resmi yang sah dan diakui versi pemerintah, namun juga mengabaikan realitas kemajemukan dalam masyarakat Muslim sendiri. Di atas segalanya, pembatasan hanya pada satu paham atau aliran ini sebenarnya juga bertentangan dengan konstitusional, UUD 1945, yang dalam Pasal 28 dengan tegas menyatakan: menghargai hak dan kebebasan warga negara untuk memilih dan berpendapat.

Perbedaan perspektif tentang hak warga negara dalam penyusunan aturan hukum Islam dalam qanun dengan penyusunan aturan berdasarkan konstitusi hukum sekuler tak lepas dari perbedaan orientasi antara keduanya. Dalam konsep konstitusi hukum sekuler, dua permasalahan dasar yang mesti menjadi fokus perhatian: (1) pembatasan kekuasaan negara dalam bentuk pemberian sejumlah hak dan kebebasan bagi warga negara; (2) pemisahan kekuasaan (trias politica) dalam satu negara. Sebaliknya, fokus legislasi hukum Islam lazimnya tertuju kepada: (1) hak beragama bagi warga Muslim untuk menerapkan hukum syariat; (2) kewajiban pemerintah untuk menyusun dan memberlakukan segala aturan implementasi hukum syariat dalam negara. Kedua hal ini tak lepas dari doktrin klasik bahwa tujuan kehadiran negara dan pemerintah adalah untuk menerapkan hukum syariat serta menjamin kebahagiaan seluruh warganya di dunia dan di akhirat, dengan menerapkan hukum syariat.[5]

Krisis Demokrasi

Kymlicka menegaskan bahwa politik multikulturalisme tidak semustinya mereduksi hak-hak individu dalam hak-hak kolektif yang dimiliki suatu komunitas. Kasus otonomi khusus Aceh harus dilihat dalam dua bentuk tuntutan: pertama, perlindungan eksternal; dan, kedua, pembatasan internal. Bentuk pertama adalah tuntutan komunitas atas hak-hak kolektif yang melindungi komunitas tersebut dari kebijakan politik, ekonomi, dan budaya negara yang dapat merusak karakteristik kulturalnya. Bentuk kedua adalah perlindungan atas kemungkinan terjadinya perbedaan pendapat internal antar-individu dalam komunitas, yang memungkinkan suatu komunitas memaksakan tradisi dan nilai-nilai budayanya—yang sudah diakui secara formal oleh negara—kepada individu-individu yang menjadi bagian dari komunitas tersebut. Bagi Kymlicka, setiap alasan untuk mendukung perlindungan eksternal pada saat yang sama harus merupakan penolakan terhadap pembatasan internal yang memungkinkan sebuah komunitas menindas individu-individu warga yang menjadi  bagian dari komunitas tersebut.[6]

Sejauh mana ini mungkin? Dilihat dari sejarahnya, politik multikulturalisme tumbuh sebagai respons terhadap tradisi demokrasi liberal yang dalam rangka pembelaannya atas kebebasan dan hak-hak individu cenderung menggerus keunikan komunitas-komunitas kultural dalam suatu negara. Hal yang penting dicatat di sini ialah bahwa negara-negara demokrasi liberal tersebut sudah selesai dengan komitmen mereka terhadap kebebasan dan hak-hak individu, sehingga politik multikulturalisme merupakan bentuk perluasan terhadap kebebasan dan hak-hak dari individu ke komunitas. Politik multikulturalisme tidak akan menghadapi situasi dilematis antara hak kolektif dan hak individu di negara yang budaya demokrasinya sudah mapan.

Dalam konteks Indonesia, demokrasi masih terlembaga dalam prosedur tapi belum dalam nilai-nilai. Politik multikulturalisme mudah terperangkap dalam situasi di mana hak-hak kolektif yang diberikan negara kepada sebuah komunitas—apalagi jika komunitas itu adalah komunitas bangsa yang memiliki preseden sejarah kekuasaan sebelum terintegrasi—berpotensi besar melanggar hak-hak individu. Potensi tersebut sebagian besarnya sudah tampak dalam kasus formalisasi syariat Islam dalam praktik kebijakan otonomi khusus di Pemerintahan Aceh. Indonesia membutuhkan terlebih dahulu penguatan budaya demokratis sebelum melangkah ke politik multikulturalisme.

 

Kesimpulan

Praktik kebijakan otonomi khusus di Aceh dalam bentuk pemberian otonomi hukum untuk melegislasi peraturan daerah (qanun) berbasis syariat Islam harus ditinjau kembali. Secara yurisdiksi, terdapat inkonsistensi materil antara qanun syariat Islam dan konstitusi sekuler yang berpangkal pada perbedaan orientasi dari kedua jenis peraturan perundang-undangan tersebut. Di atas segalanya, peninjauan atas formalisasi syariat Islam menciderai nilai-nilai budaya demokrasi yang memberikan perlindungan konstitusional atas kebebasan dan hak-hak individu.

[1] Tentang ini, baca Will Kymlicka, Kewargaan Multikultural: Teori Liberal mengenai Hak-hak Minoritas, terj. Edlina Hafmini Eddin (Jakarta: LP3ES, 2002), hh. 14-38.

[2] F. Budi Hardiman, “Pengantar: Belajar dari Politik Multikulturalisme” dalam Kymlicka, Kewargaan Multikultural, h. viii.

[3] Indikasinya tampak pada tingginya frekuensi penyebutan kata “Islam” dan berbagai asosiasinya: “Islam” (55), “syari’ah” (34), “ulama” (7), “Muslim” (2), dan masih banyak lagi.

[4] Dalam Bab V, Urusan Pemerintahan, Pasal 16 ayat (2), urusan wajib tersebut meliputi: (a) penyelenggaraan kehidupan beragama dalam bentuk pelaksanaan syari’at Islam bagi pemeluknya di Aceh dengan tetap menjaga kerukunan hidup antarumat beragama; (b) penyelenggaraan kehidupan adat yang bersendikan agama Islam; (c) penyelenggaraan pendidikan yang berkualitas serta menambah materi muatan lokal sesuai dengan syari’at Islam; (d) peran ulama dalam penetapan kebijakan Aceh; dan (e) penyelenggaraan ibadah haji sesuai dengan peraturan perundang undangan.

[5] Arskal Salim, “The Shari’ah By Laws and Human Rights in Indonesia” dalam Studia Islamika, Vol. 15, No. 1, (Jakarta: UIN Syarif Hidayatullah, 2008), hh. 14-5.

[6] Tentang hal ini, baca Kymlicka, Kewargaan Multikultural, hh. 50-72.

Tinggalkan Balasan

Alamat email Anda tidak akan dipublikasikan. Ruas yang wajib ditandai *