Privatisasi di Negara-negara Berkembang: Tantangan dan Alternatif

Posted on Posted in Ekonomi, Kajian, Kajian dan Penelitian, Kebijakan Publik

Privatisasi bukanlah hal baru dalam kebijakan publik. Perdana Menteri Inggris, Margaret Thatcher, mengawali kebijakan privatisasi sektor publik pada 1979, yang dapat dilihat sebagai respons atas pergeseran paradigma pengelolaan sektor publik sejak Drucker meramalkan “kebangkrutan pemerintahan birokratis”.

Kebijakan privatisasi—yang secara sederhana berarti pengurangan keterlibatan pemerintah (sektor publik) dalam produksi atau penyediaan barang dan jasa—semakin berkembang dalam konsep small government drive yang diperkenalkan oleh Presiden Ronald Reagan di Amerika Serikat pada periode 1981-1989. Privatisasi di Amerika Serikat juga tercermin dalam kebijakan Presiden Bill Clinton dengan gagasan reinventing government pada 1993, yang sebagaimana dijelaskan wakilnya, Al Gore, menekankan pada penciptaan pemerintahan yang lebih baik dengan biaya murah.

Dewasa ini, privatisasi bersifat substantif dalam proses reformasi administrasi dan kebijakan publik pada berbagai negara di dunia, tak terkecuali di negara-negara berkembang seperti Indonesia. Namun, meski bukanlah isu yang baru dalam kebijakan ekonomi dan reformasi administrasi sektor publik, hingga kini privatisasi masih menjadi isu kontroversial terutama di negara-negara berkembang.

Kontroversi ini terkait bukan saja dengan persoalan teknis-teknokratis seputar bagaimana barang dan jasa publik tersedia secara efisien sebagaimana dielaborasi dalam banyak literatur tentang reformasi administrasi dan kebijakan publik. Dalam konteks pembangunan Indonesia dan banyak negara berkembang, privatisasi juga menyangkut legitimasi politis—juga etis—yang berkelindan dengan isu-isu etika politik seputar kebebasan, hak, dan keadilan sosial.

Bukan rahasia lagi bahwa di Indonesia, juga di banyak negara berkembang lain, privatisasi sering kali dipersoalkan bukan semata-mata karena asumsi-asumsi teknisnya, tetapi juga karena asumsi-asumsi filsafat dan etika politik yang mendasarinya.

Dari sudut pandang ini, dukungan terhadap privatisasi membutuhkan argumentasi yang tidak melulu teknis-teknokratis dari lapangan administrasi, tetapi juga argumentasi politis-etis yang secara fundamental memperlihatkan kompatibilitas kebijakan privatisasi dengan isu-isu etika politik demokrasi dan kesejahteraan sosial, seperti kebebasan sipil dan politik, kebebasan ekonomi, dan keadilan.

Kenapa Privatisasi?
Dalam kondisi pasar yang kompetitif, organisasi-organisasi swasta mampu menyediakan barang dan jasa dengan daya saing dan dengan penggunaan sumber daya secara lebih efisien dibandingkan organisasi-organisasi pemerintah. (Cunningham dan Adwan, “A Public Sector Alternative to Privatization in Developing Countries” dalam Ali Farazman, Handbook Comparative and Development Public Administration, edisi ke-1, 1991 dan “Challenges to Privatization in Developing Countries: A New Look” dalam Ali Farazman, Handbook Comparative and Development Public Administration, edisi ke-2, 2001).

Banyak penelitian menunjukkan bahwa privatisasi memberikan dampak positif terhadap pembangunan suatu negara. Monopoli negara dalam pelayanan publik cenderung inefisien dalam penggunaan sumber daya dan lemah dalam daya saing, karena ketiadaan persaingan dan risiko akan bangkrut.

Perusahaan-perusahaan publik rentan terhadap inefisiensi dan biaya-biaya ilegal. Pegawai pemerintah yang mengelola sebuah perusahaan pemerintah berada dalam keadaan tekanan dalam pengambilan keputusan tentang pemesanan, penjualan, dan kepegawaian. Warga yang berpengaruh dapat mengambil keuntungan dengan menjual produk ke perusahaan publik dengan harga tinggi, memesan barang dan jasa dari perusahaan publik dengan biaya rendah, dan menempatkan orang yang loyal kepada mereka pada posisi-posisi penting dalam organisasi.

Dengan faktor-faktor ini, sulit untuk diketahui apakah suatu perusahaan publik memiliki kinerja yang efisien. Pernyataan rugi dan laba diketahui secara terbatas atau bahkan terdistorsi. Privatisasi, yang berarti menghilangkan monopoli negara, dapat meningkatkan efisiensi dan kualitas barang dan jasa bagi publik.

Privatisasi berpijak pada argumentasi bahwa persaingan yang sempurna—atau suatu kondisi yang secara rasional mencerminkan persaingan yang sempurna, di mana produsen dan konsumen memiliki akses yang sama terhadap informasi, sumber daya, dan produk, yang hanya ditentukan oleh faktor harga dan preferensi konsumen—mempengaruhi ekonomi.

Pasar bebas, di mana persaingan sempurna terjadi, diyakini menjadikan baik negara maupun individu konsumen sebagai pemenang, di mana setiap produsen barang dan jasa dipaksa terus berinovasi untuk memelihara atau menciptakan keunggulan kompetitif di antara produsen-produsen lain karena keuntungan hanya mungkin dalam kondisi ketakseimbangan pasar.

Argumen bahwa privatisasi menyediakan barang dan jasa secara efektif dan efisien berpijak pada asumsi tentang adanya batasan institusional yang jelas antara sektor publik dan sektor swasta dan tidak adanya kolusi di antara para penyedia barang dan jasa. Kondisi-kondisi ini umumnya ditemukan dalam ekonomi di negara-negara maju.

Masalahnya, kondisi-kondisi seperti tidak selalu ditemukan di negara-negara berkembang. Alih-alih demikian, pasar di negara-negara berkembang justru sering kali menghadapi: (1) tidak adanya batas institusional antara sektor publik dan sektor swasta; (2) kolusi informal di antara penyedia barang dan jasa; dan, (3) kesalinghubungan di antara para elit.

Hampir seluruh negara berkembang memiliki sejarah konstitusional yang terbatas dan gambaran yang minim tentang pemisahan sektor publik dan sektor swasta (Berg 1987; Manasan 1988). Setelah masa penjajahan, sebuah negara yang baru merdeka mengemban sebuah tugas substansial untuk memenuhi harapan warganya. Yang swasta dan yang publik bercampur baur dalam benak publik dan kepemilikan swasta bukanlah sesuatu yang sakral sebagaimana di masyarakat Barat.

Lemahnya perlindungan hukum atas investasi swasta meningkatkan risiko bagi para pengusaha potensial, yang mengkuatirkan intervensi negara terhadap pasar baik dalam bentuk pengambilalihan langsung maupun pengaturan yang memengaruhi faktor-faktor dan harga produk, atau kesewenang-wenangan aparat lembaga negara. Secara khusus, risiko politik juga dihadapi oleh mereka yang berasal dari kelompok minoritas etnis dan agama—seperti terjadi dalam kasus kekerasan terhadap etnis Tionghoa di Indonesia pada 1998.

Sebagian pemerintah di negara-negara berkembang kerap mempraktikkan kebijakan ekonomi yang inkonsisten, secara acak menyesuaikan filosofi-filosofinya, dan mengeluarkan regulasi yang sering kali berubah dan bahkan bertentangan. Intervensi pemerintah telah melahirkan sebuah lingkungan yang melemahkan perilaku kewirausahaan dan membawa ke sebuah situasi di mana investasi harus menghasilkan pengembalian yang tinggi untuk mendatangkan keuntungan, yang mengimplikasikan biaya produksi menjadi lebih tinggi. Kelemahan dalam hukum, pemahaman budaya, dan batas-batas institusional berdampak langsung terhadap harga-harga produk.

Pada saat yang sama, sementara menunjukkan sikap manis terhadap sistem pasar bebas, para produsen bagaimanapun bertindak untuk mempengaruhi pasar. Demikian halnya, karena dalam pasar bebas di mana persaingan terjadi secara sempurna, margin keuntungan sama dengan nol. Kolusi di antara para penjual menjadi tendensi dalam semua pasar terbuka, namun secara khusus tampak mencolok di negara-negara berkembang di mana terdapat sedikit jumlah penjual yang dapat berkomunikasi dengan mudah satu sama lain. Semakin sedikit jumlah penjual, kian mudah komunikasi dilakukan, semakin mudah kolusi dilakukan, dan semakin besar pula inefisiensi terjadi.

Tendensi ke arah oligopoli atau monopoli mudah ditemukan di negara-negara berkembang di mana para elit saling terhubung. Kesalinghubungan itu bisa didasarkan kekeluargaan, kesamaan etnis atau regional, kesamaan pendidikan pada tingkat menengah atau perguruan tinggi, kesamaan pengalaman kultural seperti terlibat dalam gerakan politik revolusioner, dan sebagainya.

Dalam kesalinghubungan ini, informasi cenderung tertutup bagi “orang luar”. Adanya kontak pribadi antara pegawai pemerintah dan elit yang memiliki hubungan ini mendiskriminasi akses terhadap informasi terutama bagi para pendatang baru dan kelompok minoritas. Kesepakatan rahasia antara pihak-pihak yang saling terhubung ini mengakibatkan tiadanya persaingan, karena para pengusaha baru, yang sebenarnya mampu menyediakan barang dan jasa, dihambat untuk masuk dalam kegiatan perekonomian. Kesalinghubungan antara elit akhirnya melahirkan inefisiensi dalam penyediaan barang dan jasa bagi masyarakat.

Privatisasi di Negara-negara Berkembang
Terdapat beragam motivasi bagi negara-negara berkembang untuk memprivatisasi pelayanan publik. Dari dimensi internal, privatisasi dapat dimotivasi oleh membengkaknya pembiayaan subsidi pelayanan publik, menurunnya penerimaan pajak dari keuntungan perusahaan, birokrasi publik yang terlalu gemuk, dan berbagai bentuk ketakpuasan terhadap kinerja pelayanan publik secara umum.

Dari dimensi eksternal, hutang (debt) menjadi motivasi dilakukannya privatisasi di negara-negara berkembang pada dua aspek sekaligus.

Pertama, hutang luar negeri yang menggunung, yang umumnya diakibatkan oleh infesiensi perusahaan-perusahaan negara. Privatisasi diharapkan dapat mengurangi pembiayaan atas pelayanan publik yang disediakan oleh perusahaan-perusahaan negara.

Kedua, tekanan dari lembaga-lembaga keuangan internasional atau negara-negara kreditor. Agar mendapatkan tambahan hutang atau pinjaman luar negeri, negara-negara berkembang lazim mendapat tekanan dari lembaga keuangan seperti IMF dan Bank Dunia, juga negara kreditor seperti Amerika Serikat, untuk merestrukturisasi atau memprivatisasi perusahaan-perusahaan negara.

Maka menjadi tidak aneh bahwa praktik privatisasi di negara-negara berkembang cenderung dilakukan “setengah hati”. Meskipun sudah berusia lebih dari tiga dekade, privatisasi sebagai gagasan reformasi administrasi dan kebijakan publik selalu ditandai dengan kontroversi. Mereka yang menolak privatisasi cenderung melihat privatisasi sebagai bentuk pelepasan tanggung jawab negara dalam pelayanan publik, terutama dalam penyediaan barang dan jasa yang diasumsikan sebagai “hajat hidup orang banyak”.

Banyak negara berkembang menghadapi risiko serangan dari luar ataupun dalam negeri terhadap rezim yang berkuasa. Meski tidak pernah menjadi nilai utama bagi para akademisi, stabilitas politik merupakan persoalan yang mendapat perhatian dari para elit di negara-negara berkembang.

Keterlibatan dalam perekonomian adalah sumber kemakmuran yang dapat digunakan oleh kelompok oposisi untuk menentang rezim yang berkuasa. Banyak rezim menaruh perhatian terhadap masalah ini, sehingga berbagai sumber daya cenderung diarahkan hanya untuk dikuasai oleh mereka yang menjadi pendukung rezim, bukan para penentang.

Jika para pendukung rezim adalah pihak swasta, sejumlah pengaturan dilakukan untuk mengamankan bisnis para loyalis yang akan menjadi tambahan biaya bagi efisiensi. Alternatif lain adalah dengan menempatkan perusahaan sebagai bagian dari sektor publik, yang berarti menempatkan perusahaan sepenuhnya di bawah kendali rezim. Kedua pendekatan ini akan menciptakan keamanan nasional dan stabilitas internal yang dibutuhkan penguasa. Masalahnya, sering kali keamanan nasional hanya digunakan sebagai dalih atau topeng yang menyembunyikan maksud yang sesungguhnya tidak terkait dengan kemananan nasional.

Demi “kepentingan nasional” berbagai aset modal dapat dialihkan ke dan dari pemerintah. “Kepentingan nasional” adalah istilah yang lebih kabur dari keamanan nasional, karena kepentingan nasional tidak memiliki makna obyektif dan dapat ditafsirkan secara sewenang-wenang oleh penguasa.

Keamanan nasional biasanya menjustifikasi pengalihan aset dari swasta ke pemerintah. Kepentingan nasional menjustifikasi pengalihan aset antar-sektor. Alasannya sering bersifat ad hoc ketimbang didasarkan pada perencanaan, kebijakan, dan rasionalitas yang konsisten. Harga bersifat artifisial dan pengetahuan pasar dibatasi.

Hanya sedikit orang yang tahu harga dari sebuah perusahaan yang akan dijual atau dibeli oleh negara. Aset biasanya dijual atau dibeli oleh para pengusaha yang memiliki kedekatan dengan pemegang kewenangan. Perusahaan yang dibeli pemerintah dapat dibayar dengan harga yang sangat tinggi, sementara perusahaan yang dijual pemerintah dapat dibayar di bawah harga pasar.

Politik simbolik memberi pengaruh besar dalam pembentukan opini publik. Meski tidak berpengaruh signifikan terhadap perumusan kebijakan jangka panjang, opini publik menyediakan iklim yang dapat mendorong atau menggoyahkan tujuan nasional, mendorong orang untuk mempertanyakan kembali nilai-nilai nasional, atau bahkan legitimasi rezim. Bahkan seandainya pergantian rezim tidak sampai terjadi, opini yang terlanjut berkembang tentang ketakstabilan suatu negara dapat mempengaruhi kecenderungan penanaman modal asing, parawisata, dan investasi secara umum.

Ketika rezim tidak lagi dipercayai, masyarakat akan berbondong-bondong berinvestasi pada properti atau emas dan permata ketimbang sektor ekonomi yang produktif. Sementara privatisasi cenderung melahirkan imagi negatif pemerintah di hadapan publik, privatisasi justru memberikan citra yang baik bagi suatu rezim ketika berhadapan dengan lembaga-lembaga pemberi pinjaman dari negara-negara Barat. Privatisasi memudahkan negara-negara berkembang untuk mendapatkan pinjaman yang biasanya mempersyaratkan dilakukannya restrukturisasi atau penjualan saham negara di perusahaan publik.

Alternatif Meningkatkan Efektivitas Organisasi-organisasi Publik
Bagi negara-negara berkembang, keterlibatan pemerintah yang luas dalam produksi barang dan jasa mungkin bukanlah kebijakan yang optimal dari perspektif ekonomi. Namun, dengan mempertimbangkan situasi masyarakat di mana kegiatan ekonomi berlangsung, keterlibatan pemerintah dalam ekonomi dapat dipahami jika alternatifnya adalah kolusi di antara para elit atau instabilitas nasional. Peraturan ketenagakerjaan di negara-negara Arab penghasil minyak menetapkan batasan tenaga kerja asing pada setiap perusahaan di bawah 25%. Kebijakan ini dimaksudkan untuk menjaga sistem sosial-politik.

Di sisi lain, argumentasi pada pendukung privatisasi bahwa privatisasi merupakan solusi dalam penyediaan barang dan jasa publik di tengah keterbatasan pembiayaan yang bersumber dari negara juga bukan tanpa kelemahan. Cunningham dan Adwan menunjukkan bahwa efisiensi dalam penggunaan sumber daya dalam produksi barang dan jasa dapat dilakukan baik oleh organisasi swasta maupun organisasi pemerintah.

Merujuk pada Aylen (1987), Ayub dan Hegstad (1987), Economist (1985), Kohli dan Sood (1987), dan Pliatzky (1988), Kurtz dan Adwan mengatakan bahwa kondisi-kondisi yang dapat menumbuhkan perekonomian seperti ketersediaan pasar modal (an available capital market), transparansi dalam berbagai transaksi dan subsidi, lingkungan pasar, insentif, otonomi dan akuntabilitas finansial dapat diwujudkan terlepas dari persoalan apakah barang dan jasa diproduksi oleh organisasi swasta maupun pemerintah.

Kendali pemerintah memang dapat menciptakan keamanan dan keseimbangan, namun sering kali dengan efisiensi yang rendah. Jika kendali swasta harus ditolak atas alasan kolusi elit dan dapat menimbulkan instabilitas politik, apa yang dapat dilakukan untuk mencapai manajemen produksi barang dan jasa yang efektif?

Cunningham dan Adwan cenderung mendukung keterlibatan pemerintah dalam proses produksi dan penyediaan barang dan jasa atas dasar pertimbangan situasional, dengan memberikan catatan pada pentingnya bagi sektor publik meningkatkan efektivitas.

Campur tangan pemerintah dalam pasar, baik sebagai regulator maupun operator, menurut Cunningham dan Adwan, adalah alternatif dari kecenderungan oligopoli yang dilakukan pihak swasta karena sulitnya menciptakan kondisi pasar bebas sempurna di negara-negara berkembang terkait faktor kesejarahan maupun kondisi sosiokulturalnya.

Manajemen yang efektif dapat meningkatkan efisiensi organisasi swasta maupun pemerintah. Efisiensi tidak dapat disederhanakan dengan pengalihan kepemilikan. Jika pemerintah harus terlibat dalam ekonomi, keberhasilannya bergantung pada komitmen yang kuat terhadap reformasi sektor administratif dari para elit politik. Tantangan terhadap upaya meningkatkan efektivitas datang (1) secara eksternal—anggota organisasi harus dapat mengatasi tekanan-tekanan tradisional secara efektif; dan (2) secara internal—kreativitas dan inovasi harus dituntut dari pelayanan publik.

Pertama, dari sisi eksternal, para manager publik harus mampu menolak loyalitas kelompok yang sering ditemukan dalam kondisi sosial-politik di negara-negara berkembang. Para elit pemerintah harus mengidentifikasi berbagai komponen dalam sektor publik yang bersifat kritikal terhadap kehidupan ekonomi negara dan memastikan nilai-nilai yang mendukung efisiensi tidak dikorupsi oleh favoritisme kelompok.

Kedua, dari sisi internal. Literatur perencanaan atau manajemen strategis menekankan bahwa di bawah kondisi-kondisi tekanan dan lingkungan yang tidak pasti, para manager harus berani mengambil risiko untuk menjaga efektivitas. Cara-cara baru harus dipertimbangkan untuk menyelesaikan masalah-masalah lama.

Banyak negara berkembang dewasa ini telah memiliki para administrator level tengah dan tinggi yang berpegang pada nilai-nilai yang mendukung sistem administrasi yang efisien. Di sini birokrasi Weberian yang sentralistik tidak lagi memadai. Pengambilan keputusan harus didelegasikan hingga level pengambilan keputusan pada level bawah, sehingga kebijakan akan menjadi lebih baik dan mudah diimplementasikan.

—————————————————————————

Tinggalkan Balasan

Alamat email Anda tidak akan dipublikasikan. Ruas yang wajib ditandai *